A reforma tributária inaugura capítulo importante no segmento de combustíveis, ao consolidar avanços recentes da legislação nos últimos anos, trazer clareza e inovações em um segmento estratégico para o país. Mudanças estruturais foram iniciadas sobretudo a partir da Lei Complementar nº 192/2022 (LC 192/2022), que introduziu o sistema monofásico para o ICMS; Lei Complementar nº 194/2022 (LC 194/2022), que consolidou a essencialidade dos combustíveis para fins de determinação das alíquotas do ICMS, Emenda Constitucional nº 123/2022 (EC 132/2023), que instituiu obrigatoriedade ao Poder Público para manter regime fiscal diferenciado em favor dos biocombustíveis.
A EC 132/2023 incorporou e aperfeiçoou vários desses avanços, ao determinar a criação um sistema específico de tributação para a CBS/IBS. O sistema foi efetivamente instituído a partir da Lei Complementar nº 214/2025 (LC 214/2025), recentemente regulamentada pelo Decreto nº 12.955/2026. Este artigo pretende, de maneira introdutória, tecer comentários sobre essa regulamentação, à luz dos comandos constitucional e normativos acima.
O texto será dividido em cinco tópicos. Além desta introdução, o tópico 2 tratará do Regime Específico de Combustíveis; o tópico três tecerá comentários sobre as alíquotas, método de cálculo e referências, incluindo o tratamento para biocombustíveis; o tópico quatro abordará a regulamentação dos benefícios para a Zona Franca de Manaus, enquanto o tópico cinco trará conclusões, no sentido de que a regulamentação, em linhas gerais, atende à sua função de regulamentar, sem inovar, a LC 214/2025, em linha com os princípios constitucionais e sem maiores surpresas aos contribuintes.
Regime específico para combustíveis da CBS
A EC 132/2023 determina a instituição de um regime monofásico da CBS (e IBS) para combustíveis, com alíquotas fixas uniformes em território nacional. Instituído de maneira adequada pela LC 214/2025, o regime é detalhado pelo artigo 259 e seguintes do Decreto nº 12.955/2026. O aperfeiçoamento do regime da CBS sobre os sistemas atuais do PIS/Cofins e do ICMS chama atenção pela simplicidade e eficiência. Em uma linha, o decreto deixa claro que a CBS incidirá uma única vez sobre as operações, ainda que iniciadas no exterior, com os combustíveis elencados, seja qual for a sua finalidade.
O PIS/Cofins e o PIS/Cofins-Importação, apesar de relevantes semelhanças, são dois tributos diferentes, um utilizado para quitar o outro – mesmo que por apuração. O PIS/Cofins nacional tem alíquotas ad valorem, ou ad rem (que é o utilizado na prática), e o PIS/Cofins importação tem necessariamente alíquotas ad rem (as mesmas do sistema opcional do PIS/Cofins nacional). A CBS é uma só. Atualmente, as alíquotas do PIS/Cofins estão concentradas no primeiro elo da cadeia, e por isso se dá ao regime o nome de monofásico. Trata-se na verdade de um sistema concentrado. A CBS é monofásica, e os contribuintes são apenas os elencados apenas no primeiro elo da cadeia.
Voltando ao artigo 259, após dar clareza de um regime verdadeiramente monofásico, são elencados os combustíveis, seja qual for a sua finalidade. Dois pontos chamam atenção. Primeiro, quando são elencados o etanol anidro carburante (EAC) e o etanol hidratado carburante (EHC), não há referência a etanol industrial. Indaga-se se isso pode trazer risco fiscal. O etanol industrial é adquirido por contribuinte, que somente tomará crédito da CBS efetivamente recolhida. Ao mesmo tempo, o EAC e o EHC somente podem ser adquiridos por distribuidora, que não é contribuinte do regime específico de combustíveis e não poderá tomar crédito da CBS desses produtos. Assim, ao passo em que há uma mitigação no interesse econômico em desvio de produto, há controle regulatório do adquirente, o que diminui o risco fiscal.
O segundo ponto que chama atenção é o tratamento dado ao gás e à nafta. O gás foi incluído inicialmente no sistema monofásico pela LC 214/2025, hipótese flexibilizada pela Lei Complementar nº 227/2025. Isso porque o gás, notadamente o gás canalizado, tem uma dinâmica logística e comercial muito diversa dos combustíveis líquidos, sendo pouco sujeita a ilícitos fiscais. O sistema monofásico para o gás seria, a princípio, aplicar um remédio a um mal que não existe.
Em relação à nafta, dado o alto risco fiscal do produto, que tem muitas vezes a mesma composição química da gasolina, a LC 214/2025, também com emenda pela LC 227/2025, trouxe aproximação ao tratamento fiscal (da gasolina). Para evitar riscos à simplicidade e neutralidade tributárias, permitiu-se ao Poder Executivo a criação de regime de exceção para as centrais petroquímicas, que de fato utilizam a nafta em processos produtivos lícitos, devidamente tributados e controlados. O Decreto nº 12.955/2026 segue e respeita essa lógica, também trazendo clareza sobre a fixação de alíquotas para novos combustíveis, à medida em que forem aprovados pela ANP.
O artigo 260 estabelece que a base de cálculo é a quantidade de combustíveis, e a regulamentação acerta ao fixar o volume a vinte graus. São constantes ainda autuações fiscais, notadamente no ICMS, decorrentes de variação natural de volume de combustível a depender da temperatura ambiente da região em que está armazenado. As atuações são resolvidas por meio de complexas e desnecessárias perícias. Então acerta do Decreto nº 12.955/2026 em fazer essa simples correção. O artigo 261 determina que a tributação será obtida a partir da multiplicação do volume pelas alíquotas específicas de cada combustível.
Os contribuintes da CBS no Regime Específico de Combustível são aqueles no primeiro elo da cadeia. Diferentemente do PIS/Cofins, onde há um sistema de concentração tributária no primeiro elo, mas todos os demais são contribuintes, na CBS estão listados claramente quem são, e quem não são, contribuintes para fins do regime específico. Isso se alinha à tributação das operações (e não da receita bruta ou faturamento) e faz parte da sistemática que deixa claro, na sequência, o sistema de creditamento. Antes disso, breve comentário, o decreto é fidedigno à LC 214/2025 ao estabelecer a solidariedade tributária na cadeia subsequente, nas hipóteses que indicar (artigo 264).
O EAC tem um sistema de substituição tributária por transferência (artigos 265 e 266). Na prática, o sistema é semelhante ao diferimento do ICMS do anidro adquirido para adição na gasolina A, onde está concentrada essa tributação. O sistema é instituído para o EAC, mas não para o biodiesel. Como dito anteriormente nesta seção, o etanol industrial, cuja molécula pode ser a mesma do EAC, a princípio não faz parte do regime específico de combustíveis.
O Decreto nº 12.955/2026 traz clareza também em relação à tomada de crédito. O conceito de insumo deixa de ter relevância no sistema da CBS. Enquanto o PIS/Cofins tributa faturamento ou receita bruta de todos os participantes da cadeia econômica, a CBS tributa operações onerosas, no caso do regime específico de combustíveis, promovidas pelos contribuintes que indicar. Não há direito a crédito para os produtos adquiridos em regime monofásico para revenda ou distribuição. Não é demais ressaltar que as distribuidoras e revendedores terão direito a amplo crédito de CBS/IBS nas suas atividades, como qualquer contribuinte, exceto para os produtos listados no regime monofásico.
Um comentário final é o disposto no artigo 103 do Decreto nº 12.955/2026, que trata do abastecimento de aeronaves em trânsito para o exterior. Aqui me parece haver uma descrição muito restritiva do procedimento para considerar a exportação do combustível. O artigo fala em tráfego internacional e com destino ao exterior. São comuns as discussões sobre a aplicação da imunidade às exportações, especialmente no abastecimento de voos com escala em território nacional. É preciso facilitar o reconhecimento das hipóteses de exportação, inclusive para dar cumprimento aos princípios de simplicidade (artigo 145, §3º da Constituição) e neutralidade (artigo 156-A).
Alíquotas, carga tributária, o diferencial dos biocombustíveis
O sistema da CBS/IBS será de fato monofásico e com alíquotas únicas em território nacional, o que evitará dúvidas de interpretação e competência. Quando o sistema monofásico foi previsto para o ICMS de combustíveis pela Emenda Constitucional nº 33/2001, houve referência a alíquotas uniformes, e não à carga tributária uniforme. O legislador da LC 192/2022 optou por adotar já um regime de alíquotas fixas ad rem, dessa maneira unificando a carga tributária nacional para o ICMS, que era o objetivo da EC nº 33/2001, no combate à evasão fiscal. Tal medida, contudo, foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade pelos estados [1], que reivindicam a competência para a escolha. Tal discussão não existirá para CBS e IBS.
O Capítulo V, do Título I, do Livro II do Decreto nº 12.955/2026 detalha dispositivos da LC 214/2025 sobre a metodologia de cálculo, que será efetivamente construída e aprovada por ministro de Estado da Fazenda, em ato conjunto da RFB e do Comitê Gestor do IBS. Essa metodologia deve ser pública, transparente, de modo a dar clareza e mitigar riscos de eventual contencioso tributário, o que ocorre atualmente, por exemplo quando da exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS/Cofins dos combustíveis.
A LC nº 214/2025 trouxe a inovação de considerar a carga tributária indireta para a transposição do regime atual (PIS/Cofins inicialmente) para o sistema da CBS. A estrutura de custos de produção e refino de combustíveis é muito diversa, trazendo complexidade para se chegar à carga tributária indireta nessas atividades, em nível nacional. Isso sem falar nas operações de importação, que lidam com produto pronto, sem custos os tributários incorridos no país por uma refinaria. A inclusão de uma carga tributária indireta atual sobre operações futuras com CBS tende a aumentar o custo do produto importado, que herdará uma carga tributária que nunca teve.
Em relação à carga tributária direta, também existem pontos a serem considerados. A alíquota do PIS/Cofins do diesel está zerada desde 11/3/2026, por força da Medida Provisória nº 1.340/2026. Esse período está dentro da janela temporal de julho 2025 a Junho 2026 para se tomar como referência para fixar alíquota inicial da CBS. Há que se fazer um ajuste, quiçá em Lei Complementar, para que essa redução extraordinária não contamine a amostra para a alíquota.
Em relação ao EHC, a amostra cobre desde julho 2023 a junho 2024 (para definição de diferencial com a gasolina C), além de julho 2024 a Junho 2025 (artigo 478) para determinação da carga tributária em si, períodos esses em que o sistema de PIS/Cofins era plurifásico. Com o objetivo de trazer segurança jurídica a esse importante setor, será fundamental trazer clareza, por meio de ato conjunto, como previsto na LC º 214/2025 e no artigo 471, §§ 1º ao 3º do decreto para o método de cálculo dessas novas alíquotas.
O decreto estabelece parâmetros para a metodologia de diferenciação competitiva, no artigo 472 e também no artigo 477 (limitação de tributação do Biodiesel e EAC a 90% da tributação dos fósseis que compõem). A referência a preços de mercado do biocombustível e do combustível fóssil, no inciso II do parágrafo único do artigo 472 não deixa claro qual é esse mercado, mas pode-se entender ser o de oferta na produção.
Ainda em relação a esse tema, os dois critérios de diferenciação tributária serão o potencial energético e o impacto no meio ambiente. Tais critérios não são tributários; tributários serão os seus impactos. Assim, é preciso acompanhar qual autoridade competente irá fixar esses parâmetros, para as consequências tributárias. No caso do IPI verde, o Ministério da Indústria e Comércio (MDIC) analisou cerca de dez itens distintos, incluindo eficiência energética de motores, para estabelecimento dos critérios para aplicação do IPI seletivo aos veículos automotores [2].
Benefícios ao refino da Zona Franca de Manaus
Os benefícios para refino na Zona Franca de Manaus foram trazidos pela LC 214/2025, na minha visão sem o respaldo na EC n 132/2025, como já manifestado em artigo anterior. O Decreto nº 12.955/2026 acerta em linhas gerais ao fixar parâmetros claros para o exercício desse benefício. O §2º do artigo 434 é cristalino ao afirmar que o benefício é restrito ao produto refinado pela refinaria. O que parece redundância, é segurança jurídica. Isso porque uma refinaria de petróleo pode promover saída de produto refinado que não refinou, mas formulou, ou importou. O benefício trazido pela LC 214/2025 é para a indústria do refino, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento da ZFM.
Da mesma forma, o §2º também reitera que o produto beneficiado é aquele destinado exclusivamente a uso na ZFM, o que, novamente, não é redundância, mas segurança jurídica. O §3º do artigo 434 reforça que o benefício não se aplica à formulação. Seguindo essa sequência, os §§4º a 6º deixam claro que o benefício não se aplica: 1) à mistura de biocombustíveis com combustíveis derivados, fabricação de produto de atribuição regulatória típica de distribuidoras de combustíveis; 2) a produto importado – o benefício é para o produto refinado na refinaria; 3) que o benefício não é aplicável a produto adquirido pela refinaria e revendido. A refinaria deve manter registro próprio do volume de produto beneficiado.
Conclusões
O Decreto nº 12.955/2026, em linhas gerais, é aderente à LC 214/2026 e responde a vários questionamentos, como o fator de variação volumétrica, tratamento de créditos de CBS e benefício ao refino na ZFM. A questão mais relevante se concentra agora na metodologia para a fixação das alíquotas, a ser construída e demostrada por ato conjunto da Receita Federal e CGIBS.
Dada a relevância do segmento de combustíveis e complexidade da transposição da carga tributária de um sistema a outro, deve-se atentar ao §3º do artigo 145 da Constituição, princípio da transparência, e ao §4º do mesmo artigo, o qual dispõe que a legislação buscará atenuar efeitos tributários regressivos.
Ressalte-se, ainda, atenção ao caso dos biocombustíveis. Caberá à autoridade fiscal a interpretação do conjunto de fatos, dados e normas sob a égide do §3º do artigo 145 (defesa do meio ambiente), e do inciso VIII, do §1º, do artigo 225 da Constituição da República. Sempre que possível, deve o Fisco optar pela interpretação e aplicação que assegure maior competitividade ao biocombustível.
Fonte: Consultor Jurídico (CONJUR) / Foto: Divulgação
